Jueves, Noviembre 22, 2018 - 09:11
CLAVES DE LA APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE DISTANCIAS DE LAS EXPLOTACIONES GANADERAS
La mayoría de nuestros ayuntamientos tienen aprobadas ya desde hace varios años las respectivas "Ordenanzas sobre actividades Ganaderas", así como también buena parte de los mismos tienen integrada la regulación de estas actividades a su planeamiento urbanístico, donde muy especialmente se trata la cuestión del régimen de distancias a los núcleos de población.
Entre las limitaciones a la permisión transitoria del ejercicio de estas actividades afectadas por su incorrecto emplazamiento, encontramos una larga lista: la prohibición de ampliaciones, limitaciones a su transmisión (de diferentes tipos, como las ventas, transmisiones hereditarias, etc .), y principalmente, la obligación de cese de la actividad -traslado o cierre- transcurridos determinados plazos según los diferentes supuestos (actividad meramente existente -sin licencia o clandestina, o actividad autorizada desde antes de la aprobación de la ordenanza o del planeamiento urbanístico).
Toda esta casuística plantea, en nuestra opinión, dos cuestiones esenciales a dirimir: a) si mediante una ordenanza o el planeamiento urbanístico -normas administrativas- pueden imponerse limitaciones de carácter jurídico-civil (como la prohibición de la transmisión de la actividad, como la limitación del número de transmisiones, o también como la limitación a la única posibilidad de transmisiones hereditarias de la actividad); y b) el posible derecho a indemnización que puede generar el cierre o traslado de la granja por aplicación de la norma municipal que lo motive. Actualmente aún no existe jurisprudencia específica del TS sobre el particular.
Comenzaremos pues analizando si una ordenanza de emplazamiento de las instalaciones ganaderas o la ordenación urbanística, jurídicamente pueden o no impedir la continuación de la actividad en caso de su transmisión o cambio de nombre. Es el supuesto de los preceptos con una redacción del estilo de: "... en el caso de las explotaciones ganaderas debidamente autorizadas que estén situadas a una distancia del núcleo urbano inferior a la establecida, se permitirá la continuación de su actividad, pero no podrán ser transmitidos a terceras personas ... ".
Resulta evidente que una norma administrativa destinada a regular el emplazamiento de las granjas no tiene virtualidad jurídica para prohibir la transmisión -por cualquier título- de una actividad (cuestión esta reservada a la legislación civil). La circunstancia común a estos casos es que literalmente prohíben la transmisión de la actividad, cuando en realidad lo que pretenden no es impedir la transmisión sino condicionar la continuidad del ejercicio de la actividad a que la transmisión no se produzca, de forma que al momento de intentar tramitar el cambio de nombre en el ayuntamiento presentando el título de transmisión, el ayuntamiento puede reaccionar de dos formas posibles: a) denegando el cambio de nombre; o b) procediendo al cambio de nombre e incoando automáticamente –de oficio- el procedimiento de revocación de la licencia de actividad.
Parece que jurídicamente resulta más adecuada la opción "a", es decir denegar el cambio de nombre (ya que la ordenanza o el planeamiento lo que verdaderamente prohíben es la "transmisión administrativa" de la actividad), pero hay que tener en cuenta que, si se deniega el cambio de titularidad, no se consumará el requisito de la transmisión, necesario para revocar la licencia y clausurar la actividad. En cambio, si se opta por la opción "b", procediendo al cambio de nombre e incoando de oficio el procedimiento de revocación de la licencia, se podría imputar al ayuntamiento un incumplimiento de su propia norma, que literalmente prohíbe las transmisiones.
La solución jurídica a estos problemas pasa por una modificación del precepto prohibitivo de la transmisión, a fin de aclarar que la propia transmisión no se prohíbe, pero que en caso de producirse constituirá causa de revocación de la licencia o de cese de la actividad (según se trate de una actividad autorizada, o bien de una meramente existente).
El otro motivo de clausura de las actividades ganaderas -autorizadas o existentes- incumplidoras del régimen de distancias, es el que se fundamenta en el transcurso del tiempo previsto en la norma (5 años, 10 años, 15 años, 20 años, etc) . La consecuencia de la consumación de estos plazos, por supuesto, es el cumplimiento del presupuesto habilitante para la revocación de la licencia o para el cese de la actividad. En estos casos hay que tener en cuenta las siguientes cuestiones:
1. Si la actividad funcionaba amparada en la correspondiente y vigente licencia o autorización, la revocación de las mismas puede dar lugar a una indemnización a favor del titular.
En este sentido, el artículo 88.4 del ROAS, relativo a la revocación de las licencias, dispone que "La extinción de la licencia se tramitará con audiencia al interesado. En los expedientes de anulación y de revocación se cuantificará la indemnización a satisfacer por la Administración, cuando legalmente proceda ".
Este derecho a indemnización por revocación de la licencia y clausura de la actividad se fundamenta en el artículo 33.3 de la Constitución, y el apartado c) del artículo 48 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana (supuestos indemnizatorios), dispone que la modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística, dan lugar a indemnización, así como las normativas urbanísticas autonómicas también recogen estas situaciones de "fuera de ordenación".
El régimen transitorio de tolerancia de las explotaciones ganaderas fundamentado en los plazos, por lo tanto, se convierte en un arma de doble filo, ya que si bien el final del plazo habilita al ayuntamiento para incoar el expediente de revocación de la licencia o cese de la actividad, lográndose así el objetivo de la norma tendente a la eliminación de las molestias causadas por las granjas cercanas a las poblaciones, también puede entenderse que legitima al titular de la licencia -o a cualquier interesado- para solicitar su revocación con la percepción de la correspondiente indemnización.
2. En cambio, si la actividad era meramente existente o clandestina, en principio no disfrutará del derecho a indemnización por su cese.
Como se comprueba, las previsiones transitorias de las ordenanzas y los planeamientos sobre el cierre o traslado de las actividades ganaderas suscitan numerosas cuestiones prácticas, y algunas bastante delicadas como el posible derecho a indemnización de los titulares de las actividades, por lo que, antes de acometer cualquier expediente de revocación o cese de actividad, sin duda vale la pena analizar cuidadosamente la regulación a aplicar, prever las consecuencias del procedimiento, y tramitarlo con el máximo rigor, a la espera de que, más pronto o más tarde , el Tribunal Supremo acabe sentando los criterios de actuación definitivos.
ALCALDEALDIA
